今年“两会”是在极不寻常的情况下召开的重要会议。面对百年未有之大变局和世纪疫情叠加， 我们在隆重庆祝中国共产党成立一百周年、如期打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后， 开启了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军新征程。今年将隆重召开中国共产党第二十次全国代表大会， 对未来五年党和国家发展全局作出战略谋划。今年“ 两会” 引起国内外高度关注， 《政府工作报告》深刻分析了我国发展面临的国际国内形势，提出了今年我国经济社会发展的主要目标和宏观政策，全面部署了政府工作的重大任务和重点举措，这些都关系到国计民生，成为认识和理解今年中国发展的“计划书” 和“施工图”。

我国发展取得标志性成就

2 0 2 1 年是“ 十四五” 开局之年，面对世纪疫情蔓延起伏、全球产业链供应链受到冲击、经济复苏波动不定的复杂严峻形势，我国统筹疫情防控和经济社会发展，在疫情防控总体稳定的情况下，经济社会发展取得了新的重大成就。突出表现在以下几个方面：

一是经济快速恢复增长。2020年受新冠肺炎疫情大流行影响， 世界经济普遍出现大幅下降， 我国成为世界主要经济体中唯一实现正增长的国家，增速为2.2%。2021 年我国经济大幅反弹， 在上年低基数上出现快速增长， 一季度与上年同期下降6.8% 相比增长18.3%，之后呈现逐渐回落态势， 全年实现增长8.1%， 超过年初提出的增长6%以上的预期目标。同世界主要经济体相比，这也是比较强劲的增长。2021年， 美国经济增长5.7%， 欧盟国家经济增长5.7%， 日本经济增长1.7%，德国经济增长2.8%， 韩国经济增长4%，巴西经济增长4.6%， 俄罗斯经济增长4.7%，意大利经济增长6.6%， 法国经济增长7 % ， 英国经济增长7.5%， 印度经济增长8.1%。中国经济增长对世界经济增长的贡献率达到25%左右，虽然与前些年30%以上的贡献率相比有所下降，但仍然贡献了四分之一，发挥了拉动世界经济增长的“火车头”作用。进一步深入分析，在拉动经济增长的“三驾马车”中， 消费在上年下降的基础上出现较快恢复增长，社会消费品零售总额同比增长12.5%；投资增长加快，全社会固定资产投资增长4.9%； 尤其值得关注的是，在全球疫情严重影响的情况下，进出口贸易在上年仅增长1.9%的基础上大幅增长21.4%。内需对经济增长的贡献率为79.1%，其中消费发挥了第一拉动力的重要作用，其贡献率达到65.4%，第三产业增加值占国内生产总值的比重53.3%，对经济增长的贡献率54.9%。

二是国家经济实力进一步增强。2021年，我国经济总量达到114.4万亿元，按全年平均汇率1美元兑换6.4515元计算为17.7万亿美元，占世界经济的比重超过18%；与美国经济总量23万亿美元相比，大约相当于美国的77%。一年的经济增量达到2万多亿美元，相当于增加一个中国第一经济大省广东省的经济总量，也相当于一个排名世界第8位国家的经济总量。经济规模的扩大带来了国家财政收入总量的增加， 2021年全国公共财政收入超过21万亿元，折合3.3万多亿美元，超过英国或印度的经济总量。中国作为世界工厂和世界第一制造大国，制造业增加值达到31.4万亿元，连续12年位居世界首位，占全世界制造业的比重达到30%，相当于世界上排名第二三四位的美国、日本和德国的总和。中国是世界上120多个国家和地区的最大贸易伙伴，2021年货物贸易规模一年内跨越5万亿美元和6 万亿美元两个大关，连续10年成为全球第一货物贸易大国，连续14年成为世界第一出口大国。

三是基础设施和科技创新不断跃升。我国基础设施进入世界领先水平，铁路、公路、机场、港口、大型水利设施、电力与油气管网、新一代通信、城市地铁等建设取得新进展，高铁里程超过4万公里， 其中新增2100多公里。中国建成世界上最大的5G网络， 市场用户达到4.3亿人。我国研发投入达到国内生产总值的2.44%，已高于欧盟水平。世界知识产权组织发布的全球创新指数显示，我国科技创新能力在132个经济体中位居第12 位， 较上年提升2 位。中国连续3年成为世界第一国际专利申请国。在载人航天、火星探测、深海下潜、量子通信、新冠疫苗、人造太阳、华龙一号等方面，取得一批重大创新成果。瑞士洛桑国际管理学院公布的《世界竞争力排名》，中国位居第16位，比上年提升4位。

四是人民生活水平继续提高。我国人均国内生产总值超过8 万元， 折合12551美元，超过世界平均水平，接近世界银行提出的高收入国家门槛12695美元。全国居民人均可支配收入实际增长8.1%， 全国居民恩格尔系数下降为29.8%，城乡居民人均可支配收入之比下降到2.5。尤为难得的是，在一个人口超过14亿、相当于两个欧洲人口的发展中大国，在疫情肆虐的情况下， 实现了相对比较充分的就业。全年城镇新增就业1269万人， 调查失业率平均为5.1%。在其他国家物价大幅上涨的情况下，我国居民消费价格上涨只有0.9%，物价相对比较稳定。全面脱贫攻坚成果进一步巩固，人民群众的获得感、幸福感、安全感进一步提升。

我国发展面临复杂严峻的国内外形势

习近平总书记强调提出“两个大局”：一个是当今世界正经历百年未有之大变局； 一个是中华民族伟大复兴战略全局。他指出：“当今世界， 百年未有之大变局叠加全球疫情，进入动荡变革期。”“要统筹谋划中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局。”这是我们观察和分析国内外形势，必须牢牢把握的重大战略判断。

总体上看，我们发展面临着复杂严峻的国内外形势和诸多风险挑战。

从国际上看，突出表现在几个方面：一是全球疫情仍在持续。新的病毒变异虽然出现毒性下降，但传染性更强，受感染人数大幅增加。世界各国在封堵和放开之间徘徊不定， 保持经济发展与民众健康两者难于取舍和兼得。疫情的结束可能还要持续比较长时间。二是经济复苏面临不稳定不确定性。世界经济复苏动力减弱，全球产业链供应链面临较大冲击，大宗商品价格高位波动，国际贸易和投资遭遇新的困难。三是外部环境更趋复杂严峻。经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义上升。俄乌战争等地缘冲突带来国际政治、经济、安全等格局深刻调整。所有这一切，都将使国际发展环境更加困难，面临的风险和挑战上升。

从国内来看，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，困难和风险增多。一是疫情时起时落， 对经济发展带来不利影响。特别是旅游、餐饮、住宿、零售、客运等行业受到较大冲击，中小微企业、个体工商户生产经营困难，这也影响到人们的就业、收入和消费。二是国内需求动力减弱，经济增速下降。2021年经济增速由高到低，从一季度的18.3%，降到二季度的7.9%、三季度的4.9%，四季度增长只有4%。稳增长成为经济工作的重要任务。区域经济走势分化，总体上呈现南高北低的状况，南方省份经济发展相对较好，北方地区特别是东北地区经济增速下降较多。三是关键领域创新支撑能力不强，一些“卡脖子”领域受制于人。集成电路芯片成为产业发展的最大瓶颈制约。2021年我国进口集成电路价值4330亿美元，同比增长15.4%，远远超过进口原油价值2576亿美元。我国产业发展“缺脑少芯”的局面，尚未得到根本改变。四是一些地方财政收支矛盾加大，经济金融领域风险隐患较多。防范化解重大风险，仍然是我们必须坚决打好的攻坚战。

总的来说， 我国还是世界上最大的发展中国家，与发达国家相比还有很大差距，发展不平衡不充分的问题还很突出，社会主义现代化建设还需要付出长期艰苦的努力。未来发展仍然是机遇大于挑战， 我国仍处于重要战略机遇期， 经济长期向好的基本面没有改变，经济发展具有巨大的潜力、韧性和回旋空间，我们有信心、有能力、有条件保持经济持续健康发展。

今年经济社会发展的主要目标和宏观政策

今年我国经济社会发展的总体要求是， 坚持稳中求进工作总基调， 统筹疫情防控和经济社会发展，科学精准处置局部疫情，继续做好“六稳”“六保”工作，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间。做好今年工作， 要坚持稳字当头、稳中求进。面对新的下行压力，要把稳增长放在更加突出的位置。各地区各部门要切实担负起稳定经济的责任，积极推出有利于经济稳定的政策。

今年发展主要预期目标： 一是国内生产总值增长5.5％ 左右。虽然表面看来这是近些年来最低的经济增长目标，但明显高于世界银行预测的5.1% 和国际货币基金组织预测的4.8%的经济增速。这一目标同我国近两年平均经济增速以及“十四五”规划目标要求相衔接，仍然是高基数上的中高速增长。据测算，5.5%左右的经济增速所带来的实际经济增量将达到6万多亿元，超过1995年全年的国内生产总值，折合1万多亿美元，相当于增加一个排名世界第1 5 位国家的经济总量。二是城镇新增就业1100万人以上， 城镇调查失业率全年控制在5.5％ 以内。这是实施就业优先战略和更加积极的就业政策的基本要求。我国今年需要就业的城镇新增劳动力达到约1600 万人， 其中高校毕业生就有1076万， 解决好就业问题是经济发展的重要目的。实际结果有望超过这一目标，取得更好的效果。三是居民消费价格涨幅3％左右。由于世界产业链供应链继续受到疫情影响， 一些主要国家实行量化宽松政策， 超发货币导致流动性过剩， 普遍预期今年全球物价将有较大幅度上涨， 如美国物价已同比上涨7.9%。我国物价涨幅既好于预期，也好于其他国家，提出这一目标有利于消化未来涨价因素，为经济发展留出必要空间。四是国际收支基本平衡。我国这些年一直是国际贸易顺差较多的国家，再加上外商直接投资较快增长，始终保持较大规模的外汇赢余。与2021年外贸出口达到20%以上的增长相比，今年出口增速会有所调整放缓， 需要采取稳定外贸并提质增效的措施。

今年国家宏观政策要强化跨周期和逆周期调节，保持政策连续性，增强有效性。继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，积极的财政政策要提升效能， 更加注重精准、可持续； 稳健的货币政策要灵活适度， 保持流动性合理充裕。推动有效市场和有为政府更好结合，善于运用改革创新办法，激发市场活力和社会创造力。

今年经济社会发展的重点任务

《政府工作报告》全面部署了今年经济社会发展九个方面的工作任务，其中有几个突出的重点举措。

第一， 采取一揽子财政金融措施稳定经济增长。主要包括： 一是扩大财政支出规模。今年财政赤字率由上年的3.2%下调到2.8％左右， 由此减少财政收入大约2 0 0 0 亿元， 这主要是释放出适当减少赤字的信号， 有利于增强财政可持续性。但政府可用财力不仅没有减少， 反而还有较大幅度增长， 主要是通过在经济增长基础上的财政增收、特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，由此增加的财政规模超过2万亿元。二是加大中央财政转移支付力度。今年中央财政对地方转移支付， 将在上年82216亿元的基础上，增加约1 . 5 万亿元， 达到近9 . 8 万亿元， 增长18%， 这是多年来的最大增幅。中央财政将更多资金纳入直达范围， 新增财力要下沉基层。三是继续发行地方政府专项债。今年安排地方政府专项债券3 . 6 5 万亿元， 并提前下达。重点支持在建项目后续融资， 开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。四是扩大新增贷款规模。保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配， 加大金融机构对实体经济支持力度， 降低实际贷款利率、减少收费， 降低综合融资成本。

第二， 实施大规模减税降费支持市场主体。近年来， 为对冲经济下行压力、缓解企业经营困难、培育市场主体活力，连续多年实施大规模减税降费措施， 仅2018年到2021年减税降费规模就达到7万亿元以上。今年继续实施大规模减税降费措施， 并且要减税与退税并举， 在实施综合性减税措施的同时， 大力改进增值税留抵退税制度， 对留抵税额实行大规模退税。预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，退税资金全部直达企业，为企业纾困增效。

第三， 深化改革开放激发内生动力。持续推进“ 放管服”改革，进一步扩大市场准入，全面实行行政许可事项清单管理，对取消和下放审批事项要同步落实监管责任和措施。抓好要素市场化配置综合改革试点，全面实行股票发行注册制，完成国企改革三年行动任务，稳步推进电网、铁路等自然垄断行业改革。加快发展外贸新业态新模式，创新发展服务贸易、数字贸易。深入实施外资准入负面清单，扩大鼓励外商投资范围。扎实推进自贸试验区建设，增设服务业扩大开放综合试点。推动与更多国家和地区商签高标准自贸协定。

第四，紧紧依靠创新驱动经济高质量发展。提升科技创新能力，强化国家战略科技力量，加快建设世界重要人才中心和创新高地。加大企业创新激励力度，持续推进关键核心技术攻关。加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业加计扣除比例从75% 提高到100%。增强制造业核心竞争力，实施龙头企业保链稳链工程，启动一批产业基础再造工程项目，加快发展先进制造业集群，实施国家战略性新兴产业集群工程。加强数字中国建设整体布局，建设数字信息基础设施， 加快发展工业互联网， 培育壮大集成电路、人工智能等数字产业， 提升关键软硬件技术创新和供给能力，发展智慧城市、数字乡村。

第五，持续扩大消费和投资等国内需求。推动线上线下消费深度融合， 发展消费新业态新模式， 继续支持新能源汽车消费， 鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新， 加大社区养老、托幼等配套设施建设力度， 促进家政服务业提质扩容， 发展农村电商和快递物流配送。积极扩大有效投资， 中央预算内投资安排6400亿元， 适度超前开展基础设施投资， 建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施， 有序推进城市更新， 加强市政设施和防灾减灾能力建设， 再开工改造一批城镇老旧小区，健全人口常住地提供基本公共服务制度。

第六，切实加强民生保障和生态环境保护。全面巩固拓展脱贫攻坚成果，确保不发生规模性返贫。加强重要农产品稳产保供，粮食产量保持在1.3 万亿斤以上，适当提高稻谷、小麦最低收购价。推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，依据常住人口规模配置教育资源。继续提高居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准，推动基本医保省级统筹，完善跨省异地就医直接结算办法，逐步提高心脑血管病、癌症等疾病防治服务保障水平。稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准，确保按时足额发放。完善三孩生育政策配套措施。深入打好污染防治攻坚战，强化大气等多污染物协同控制和区域协同治理。落实碳达峰行动方案，有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。

《政府工作报告》强调， 中国的发展从来都是在应对挑战中前进的，中国人民有战胜任何艰难险阻的勇气、智慧和力量。只要全国上下勠力同心、苦干实干，就一定能够创造新的发展业绩。

作者为国务院研究室专题调研组组长，中国创新战略和政策研究中心副主任

本文刊于《中国发展观察》2022年第03期

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